李曙光談市場主體退出改革突破：擬構建自然人破產制度

近日，國家發展改革委、最高人民法院等13部委印發了《加快完善市場主體退出制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），引發社會廣泛關注。本次發布的《改革方案》是第一個比較專門涉及市場主體退出問題的國家級文件，是中央在經濟工作重大戰略部署的一部分，對于深化供給側結構性改革、建設完善的市場經濟體制、優化營商環境、推動中國經濟高質量發展方面意義非凡。

市場主體的退出在市場經濟體制中具有舉足輕重的地位，是市場經濟本身的重要環節和必然要求，也是市場經濟基本規律的集中體現。通過退出市場，使陷入困境的市場主體釋放被自身占據的生產資源和要素，在價格規律的引導下，重新完成生產資源和要素的優化配置。正如人有生老病死一樣，企業的誕生、成長、運行和消亡也是企業發展的必然過程。只有及時有效地將不合格的市場主體淘汰出局，才能確保對社會資源的有效利用。自2015年底的中央經濟工作會議提出要進行供給側結構性改革以來，市場主體的退出問題就成為了中國經濟改革中的一個焦點、難點和痛點問題。

隨著中國經濟發展進入新常態、中國社會發展步入新時代，堅持新發展理念、實現經濟高質量發展對市場主體退出制度提出了新要求。完善市場主體退出制度有利于實現市場要素的有效配置和推進“三去一降一補”，是發揮市場對資源配置的決定性作用的重要舉措�！陡母锓桨浮肥窃谥醒肴�面深化改革背景下，關于建設現代化經濟體系的具有頂層設計性質的文件。

本次《改革方案》的印發具有四大意義。

第一，《改革方案》對深化供給側結構性改革和建設現代化經濟體系具有特殊的價值和意義。建設現代化經濟體系是建設現代化國家的基本任務，而供給側結構性改革是建設現代化經濟體系的主線。在近幾年的中央經濟工作會議以及政府工作報告中，供給側結構性改革都是當仁不讓的“熱詞”。目前我國供給側結構性改革已取得初步成效，但還需要不斷深化和推動。去年底的中央經濟工作會議再次提到“要穩步推進企業優勝劣汰，加快處置‘僵尸企業’，制定退出實施辦法”。完善市場主體退出制度，提高市場出清效率，清掃市場信用垃圾，對于推進供給側結構性改革、建設現代化經濟體系具有不言而喻的意義。

第二，《改革方案》具有很大的制度價值�！陡母锓桨浮诽岢鐾晟剖袌鲋黧w的多項市場退出制度。市場主體的退出方式可分為“法庭內”退出與“法庭外”退出兩類�！胺ㄍ�內”退出是在法院的主導下進行的清算活動，更強調司法審查對清算活動的監督作用�！胺ㄍ�內”退出主要就是指破產法律制度。在“法庭外”退出中，法律充分尊重市場主體的權利及其自治行為，非因法定事由并經法定程序，法院不能介入清算活動。而注銷與簡易注銷制度則屬于行政商事監管行為�！胺ㄍ�內”退出制度往往只適用于資不抵債的企業，對于健康正常但無意繼續經營的市場主體而言并不適用，需健全“法庭外”退出制度，來為這類市場主體提供退出的通暢渠道。過去我們的立法集中于“法庭內”退出制度，而“法庭外”退出制度存在很大的欠缺�！陡母锓桨浮诽岢鲆�規范市場主體退出方式，健全清算注銷制度，完善破產法律制度，完善特殊類型與特定領域退出制度。在促進“法庭內”退出制度的完善的同時，也就“法庭外”退出制度的完善提出了具體舉措。

第三，《改革方案》具有科學性價值，強調在市場主體退出方面要有整體性的制度安排。市場主體的優勝劣汰是市場經濟的必然規律，市場主體的退出是市場經濟本身的重要環節和必然要求，任何市場主體都可能會退出市場，也就需要一套健全的市場主體退出制度來予以保障�！陡母锓桨浮凡粌H關注企業市場退出制度的完善，也非常關注自然人、非企業法人、非法人組織等市場主體退出制度的構建，實現了對各類市場主體的全覆蓋。

第四，《改革方案》對我國破產法修改具有重大意義。2018年9月，《企業破產法》的修改被納入到十三屆全國人大立法規劃。根據今年3月底在最高院關于優化營商環境兩個司法解釋的新聞發布會上的信息，最近就要準備成立修改《企業破產法》的起草小組。我國現行《企業破產法》至今已經實行了12年，如今破產法在供給側結構性改革中發揮著日益重要作用，近5年來全國法院所受理的破產案件數量翻了近十倍。近年來的破產法實施中，關聯破產、跨境破產等新問題層出不窮，執轉破、預重整等新程序、新制度不斷出現。法律要適應并服務于社會、經濟的發展，《企業破產法》在今天已不能完全滿足現實需要。通過修改完善破產法，能夠使之更好服務于僵尸企業處置和供給側結構性改革，充分發揮市場對資源配置的決定性作用。同時也要兼顧債權人、債務人、職工和其他利益相關者的利益。應當說《改革方案》對于下一步破產法的修改工作具有推動意義。

從《改革方案》的具體內容來看，方案主要有五大突破：

第一，《改革方案》對市場主體退出制度改革更加強調市場化、法治化原則。長期以來，以《企業破產法》為標志的市場主體退出制度的實施一直沒有引起國家和社會的重視。同時，過去在處理市場主體的退出問題時，還是強調以政府的行政、計劃手段為主。黨的十八屆三中全會以來，我們對市場對于資源配置起決定性作用的認識取得重要共識。實踐中的市場主體退出中存在許多問題，便是因為當時沒有堅持市場化法治化原則�！陡母锓桨浮诽岢鲈谑袌鲋黧w退出制度改革過程中堅持約束和激勵并舉，是市場化改革的重要體現，而不再以強制性的行政和計劃手段為主要方式�！陡母锓桨浮诽岢鍪袌鐾顺鲆獔猿址ㄖ位�原則，市場經濟本質上是法治經濟，市場經濟的發展繁榮離不開完善的制度體系。同時，法治也是我們處理好市場和政府關系的平衡器。完善市場退出制度的改革思路在本質上就是堅持市場經濟與以法治國的理念，依據并堅持市場經濟的基本規律為市場主體提供退出通道，用法治思維和法治方式履行政府職能，真正實現市場化出清。

第二，《改革方案》結合吸納世界銀行的營商環境評價指標，對標優化營商環境，對于激發市場主體活力，有效配置市場資源具有重要意義。2018年在世界銀行《2019年營商環境報告》中，中國的排名從過去的78位上升至46位，首次進入了世界前50之列。但同時，與中國作為世界第二大經濟體相比，第46位的排名意味著我們的營商環境還有很大的提升空間。黨的十八大以來，中央高度重視優化營商環境工作，優化營商環境意味著既要暢通市場的進入通道，也要暢通市場的退出通道。在市場退出領域，世界銀行的營商環境評價指標體系非常關注破產法框架體系、債權人利益保護、程序效率和成本、重整價值等市場退出中的關鍵問題�！陡母锓桨浮诽岢龅耐晟破飘a程序啟動與審理制度、建立預重整與庭外重整制度、完善破產重整制度、建立破產簡易審理程序等一系列改革舉措，可以說是對世界銀行營商環境評價指標的一種回應，體現了中央對不斷優化營商環境的態度和決心。

第三，《改革方案》強調，要完善市場主體退出中幾個非常重要的制度，特別是提出要構建和完善自然人破產制度，特殊主體破產制度和“法庭外”退出制度。

首先是自然人破產制度。我們常說中國只有“半部破產法”，就是因為中國缺少了個人破產法，個人破產法的制定將是對我國破產法體系的重要補充。市場經濟的主體不僅有企業，更包括億萬自然人、商自然人。這些主體都會有各類各樣的債權債務關系，在自身的債務超過一定限度的情況下，都需要一定的措施來解決負債過高或流動性短缺的問題。對那些“誠實而不信”的債務人更要有債務豁免機制。通過建立健全自然人破產制度，能夠給予債務人重新開始的機會，清理市場信用垃圾，促進資源的合理配置和有效利用。

其次是以金融機構和國有企業為代表的特殊主體的破產制度。不同的市場主體和市場領域都有不同的特點，對于一些特殊的主體和領域，有必要根據其特點設計與之適應的市場主體退出制度。金融機構破產機制的建立并不會損害市場的信心，相反會有助于防范系統性金融風險、增強金融機構和投資者的風險意識、調整金融業結構、分散與規避金融業界風險，有利于良好的社會信用機制的形成和市場經濟的有序運行。完善國有企業的市場退出機制，對于處置僵尸企業和加快“三去一降一補”，對于深化供給側結構性改革具有重要的推動作用。

再次是對以清算注銷為基礎的“法庭外”退出制度的完善。其一是簡化普通注銷程序。目前我國所存在的注銷難問題主要集中于普通注銷程序。簡化普通注銷程序有利于最廣泛地減少市場主體注銷時間、降低市場主體退出成本、提高市場出清效率。其二是完善簡易注銷程序。簡易注銷制度是對普通注銷程序的進一步優化，其對降低注銷成本、提高退出效率和實現政府簡政放權都有重要作用。其三是構建強制清除制度。在實踐中，有大量企業雖已經停止營業活動或被剝奪營業資格，卻出于各種原因沒有退出市場。通過強制清除制度能夠推動這樣的企業有序、迅速退出市場。

第四，《改革方案》提出了健全市場主體退出甄別和預警機制、完善市場主體退出關聯權益保障機制、完善市場主體退出配套政策等一系列的輔助制度的構建措施。市場主體的退出既是市場這個大系統的一部分，其本身也是一個小系統。市場主體的退出可能會涉及很多的利益相關者，也會對社會整體經濟的運行產生影響。市場主體退出制度的完善，并不僅僅是要暢通退出渠道，而是要最終服務于建設現代化經濟體系，推動經濟高質量發展。完善市場主體退出制度，助力經濟高質量發展，都離不開這些輔助制度所發揮的積極作用。要通過健全甄別和預警機制，防范和化解市場主體退出的潛在風險，督促和鼓勵市場主體持續穩定經營；通過關聯權益保障機制，保護國家、社會利益和職工、債權人等利益相關者的合法權益；通過完善配套政策，使得市場主體退出制度更好服務于市場優勝劣汰和資源配置作用的發揮。

第五，《改革方案》在制度實施的諸多重大配套制度方面有許多突破。首先是行政與司法的協調問題。政府在中國市場主體退出方面的扮演特別重要的角色。政府協調能夠解決社會穩定與各利益相關者信息不對稱問題，能夠推動爭端相關方的爭議解決，也有利于提高市場出清的效率。我國政府在破產法實施中都兼具推動者、參與者和保障者的多重角色。市場主體的高效、有序退出離不開行政和司法的聯動，離不開政府和法院的協調。將來進一步改革應該是建立一個專門的破產行政管理機構問題。另外，《改革方案》提出要大力培育管理人隊伍，對完善管理人職責，優化管理人名冊、選任與報酬制度，強化管理人責任意識與履職能力等方面提出了要求。在組織領導等制度實施方面，《改革方案》指出，在組織實施中要加強黨的領導、完善法律體系、落實工作責任。其中一些問題在過去往往是被我們所忽略的，實現制度目的和制度價值的關鍵，在于制度的實施。過去市場退出不暢的一個原因就是涉及的監管部門過多，導致執行層面的混亂和低效。此次《改革方案》明確由國家發改委做好統籌協調工作，各部門按職能劃分，落實改革方案。

總的來說，本次國家發展改革委、最高人民法院等部門印發的《改革方案》，高屋建瓴，條分縷析，提出諸項改革原則和具體詳實的改革舉措，彰顯了國家建設現代化經濟體系、推動破產等市場主體退出制度在市場資源配置中起決定性作用的決心�！陡母锓桨浮返倪@些意義與突破，為接下來完善市場主體退出制度提出了新要求，也確立了新方向。今后應在《改革方案》指導下，堅持“啃硬骨頭＂的改革思路，遵循市場化、法治化原則，實現行政與司法聯動并兼顧穩定與效率價值，在我國加快建成體制比較成熟、制度更加定型、實效順暢的市場主體退出制度體系。